La finanza pubblica sta modificando in modo significativo il funzionamento della pubblica amministrazione, con effetti che si estendono dall’organizzazione degli uffici alla gestione del personale e alla tutela dei diritti fondamentali. Questo fenomeno, definito da Elisa D’Alterio come “shaping power”, rappresenta un potere modellante che agisce spesso in modo poco visibile, ma che contribuisce a determinare le scelte della pubblica amministrazione. Il tema è al centro del volume “La pubblica amministrazione nel segno della finanza”, curato da D’Alterio insieme a Bernardo Giorgio Mattarella, Hilde Caroli Casavola ed Elena Di Carpegna Brivio, che analizza le conseguenze di questa relazione complessa.
La finanza pubblica come pilota invisibile
Le regole finanziarie, soprattutto quelle europee, non sono semplici vincoli, ma strumenti che influenzano in modo concreto l’organizzazione e le scelte della pubblica amministrazione. Come sottolineato in un volume intitolato “Gli strumenti per governare”, curato da Pierre Lascoumes e Patrick Le Galès, la disciplina della finanza pubblica funziona come un “pilota invisibile”, orientando sia la definizione che l’esecuzione delle politiche pubbliche. Questo concetto, che D’Alterio ha definito “shaping power”, si applica anche al contesto italiano, dove le regole finanziarie dell’Unione europea sono state recepite e applicate dagli Stati membri, modificando in modo sostanziale le strutture amministrative.
La finanza pubblica non è solo un vincolo, ma un fattore determinante per le scelte amministrative. Il collegamento tra capacità amministrativa e investimento di risorse finanziarie è forte, come dimostrano i dati del bilancio dell’UE. I programmi connessi al “Multiannual financial framework-MFF” 2014-2020 hanno destinato circa 7,4 miliardi di euro alla governance e capacità amministrativa del sistema italiano, mentre nel MFF 2021-2027 l’investimento è stato di circa 4,5 miliardi. Questi fondi rappresentano un’importante risorsa per migliorare l’efficienza e la capacità decisionale delle amministrazioni pubbliche.
Un problema di organizzazione e utilizzo delle risorse
Il problema della capacità amministrativa non può essere affrontato solo in termini finanziari, ma richiede una revisione strutturale dell’organizzazione e del personale. Un’azione preliminare dovrebbe riguardare la razionalizzazione degli uffici, riducendo la ridondanza e migliorando l’efficienza. Il problema non è tanto la mancanza di risorse umane, quanto il loro cattivo utilizzo. Come ha sottolineato Marco Minghetti nel 1863, l’eccesso di impiegati non è sempre un problema di numeri, ma di organizzazione. Questo concetto è ancora attuale, con troppi uffici e posizioni ridondanti a livello statale e regionale, che riducono la capacità amministrativa e la qualità dei servizi.
La capacità amministrativa dipende non solo dal budget, ma anche dall’efficienza nell’uso delle risorse. La giurisprudenza costituzionale ha definito i “diritti finanziariamente incomprimibili”, che rappresentano un limite al condizionamento dei diritti fondamentali da parte della finanza pubblica. Per questi diritti, la Corte riconosce che non può esserci un pregiudizio al loro pieno esercizio, anche se il condizionamento è inevitabile in alcuni casi. Tuttavia, questa logica presuppone una gerarchia dei diritti e la possibilità di sacrificare alcuni di essi, nel rispetto dei limiti della ragionevolezza, della proporzionalità e dell’uguaglianza.
Guardando ai prossimi anni, il tema del bilancio e della capacità decisionale della pubblica amministrazione resterà cruciale. È fisiologico che la finanza pubblica condizioni le scelte amministrative, ma il problema è che le regole finanziarie vengono applicate senza tenere conto degli impatti permanenti sulle amministrazioni. Per evitare che la finanza pubblica condizioni eccessivamente le capacità decisionali, è necessario un approccio più strutturato e capillare, che vada oltre le consultazioni e preveda obblighi informativi e di accessibilità diretta.
